天皇の意思は弁官に示され、文書に

大臣は総理を中心とする閣議を催すわけですが、上級貴族たちも合議を行います。それを「陣の議」とか「陣の定」、「仗の儀」などと呼びます。

上卿は天皇の意思をさらに＜弁官＞へ示します。

弁官は史もしくは外記と諮って、これを文書にします。こうして記され、関係者に下される文書が「官宣旨」。これが朝廷の正式な政務の文書です。

形式は官宣旨と同一で、「太政官印」などの判を押した「太政官符」というものもあり、これが朝廷でもっとも格が上なのですが、判を押すときに煩瑣な手続きが必要なため、次第に作成されなくなりました。

とにかく「平安時代では太政官符は例外的なもので、官宣旨が正規な文書」という理解で大丈夫です。